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浅议征收集体土地补偿标准

本文从集体土地历史渊源、征收补偿标准现状,对集体土地征地补偿标准从制度方面、评估技术方法进行了分析,并提出要破解集体土地征收标准过低的难题,以及在具体做法上提出一些建议和意见。

摘要:随着新型城镇化和工业化进程的加快,土地的供需日益紧张,城市土地资源的稀缺性与农村用地的粗放性,使得征收集体土地成为国家获得土地发展公共事业、扩大城市规模的主要途径。全国各地时不时发生的集体土地上房屋征收悲剧已经深深触动了政府和民众的神经,成为影响社会和谐的一大因素。本文从集体土地的历史渊源、集体土地征收补偿标准现状,对集体土地征地补偿标准从制度方面、评估技术方法进行了分析,并提出要破解集体土地征收标准过低的难题,须从较高的法律层面即对《土地管理法》进行一些修改,以及在具体做法上提出一些建议和意见,以解决目前集体土地征收补偿标准过低问题, 特别是在中央政府在31个市县对集体土地流转的改革基础上,对集体土地的流转进行一些彻底的改革,以避免层出不穷的征地纠纷,解放生产力,为新型城镇化建设作出必要的贡献具有重大的理论和现实意义。

关键词:社会问题   农民土地所有权   修改《土地管理法》  集体土地自由流转 

一、征收集体土地存在的社会问题

随着新型城镇化和工业化进程的加快,土地的供需日益紧张,城市土地资源的稀缺性与农村用地的粗放性,使得征收集体土地成为国家获得土地发展公共事业、扩大城市规模的主要途径。全国各地时不时发生的集体土地上房屋征收悲剧已经深深触动了政府和民众的神经,成为影响社会和谐的一大因素。我国现实社会矛盾的纠纷主要集中于土地征收补偿问题,而土地征收补偿的核心则是征收补偿标准,土地征收补偿标准直接关系到广大失地农民的权益,对于避免层出不穷的征地纠纷,具有重大的理论和现实意义。  

二、集体土地的历史渊源

解放初期的1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》中明确提出农民的土地所有制,土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路”。

1953年12月通过的《关于发展农业生产合作社的决议》并未改变农民土地所有的性质,农民仍拥有土地所有权。

1956年,全国人民代表大会通过的《高级农业生产合作社示范章程》则把农民拥有土地所有权改为合作社集体所有。其中“农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员私有的生活资料和零星的树木、家禽、家畜、小农具、经营家庭副业所需要的工具,仍属社员私有”。而1961年6月,中共中央试行的《农村人民公社工作条例(修正草案)》使集体所有权得到进一步的强化。

新中国成立前及初期,农民对土地是拥有所有权的,由于当时的环境和政治体制情况下,在未征求农民意愿的情况下强行将农民土地所有制转变为集体土地,这是以后多年来一直照顾农民利益而在某些方面和法律条款向农民倾斜的原因之一。 

三、征收集体土地补偿标准的现状及法律规定

《土地管理法》第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”

集体土地包括所有权和使用权,是和国有土地所有权并行的一种所有制,所有权价值理应高于土地使用权价值。

我国是实行土地所有制的二元制,即全民所有和集体所有,根据《土地管理法》第二条规定:“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。

从这个法律条文看,国有土地和集体土地的所有权价值、使用价值和交换价值应该是平等的。

从以上条款和全国各地的征地区片价来看,随着房地产市场持续的升温,目前征收集体土地的标准过低,特别是城乡结合部地区,已经是一个不争的事实。

四、集体土地征地补偿标准过低的制度问题分析

1、集体土地所有权产权不完整。主要表现在处分权缺失:集体土地只有国家征用后才能出让、转让,法律、法规、部门规章等条款限制集体土地的自由流转,使集体土地不能像国有土地那样在市场上自由流转,必然造成集体土地价值不是市场价值。

(1)集体土地的单向流转使集体土地的法律地位低于国有土地。

《城市房地产管理法》第九条规定:城市规划区内的集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

《土地管理法》第四十三条规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。

《土地管理法》第二条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

上述法律条文规定了集体土地可以成为国有土地,国有土地不能成为集体土地,土地所有制只能单向流转,且集体土地大部分只能主要用于第一产业及相关配套设施,少部分用于第二产业和第三产业。

国家所有的土地主要用来国家建设,主要是第二产业和第三产业,而集体土地主要是用于农业生产及配套设施的建设,即第一产业,这样的安排本身就会形成工业和农业的剪刀差。

(2)集体土地之间的限制性流转条款使集体土地只能在小范围内流转,使集体土地作为一项财产权在转让时受到严重限制。

《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”

2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第13点中规定:“严禁城镇居民在购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”

2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”

集体土地是一项财产权,在法律限制其公开、自由地转让时,其完整性在法律上及经济上都存在缺陷,其价值更多停留在使用价值而非交换价值上,财产性权利被极大弱化。

2、强制性的区域划分,使得集体土地分布在农村等经济不发达地区,也使集体土地的价值偏低。

《土地管理法》第八条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有”。城市繁华地区的土地属于国有,而农村等偏远地区属于农民集体所有,但随着城乡一体化的推进,农村和城市土地价值在逐步缩小差距。

根据以上的分析,集体土地价值偏低的原因主要是法律、法规、部门规章等限制了集体土地与国有土地一样的自由流动,不能自由流动,不能称之为完全市场,也不能成为市场价值。

五、集体土地的评估方法分析

 1、2016年7月4日根据中估协发〔2016〕18号文《集体土地使用权地价评估技术指引(征求意见稿)》中评估方法有收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、公示地价系数修正法。

收益还原法是指通过估算被评估土地的未来预期收益并折算成现值,借以确定被评估土地价值的一种比较常用的土地评估方法,能够较真实、较准确地反映土地的价格。但由于集体土地取得价值的廉价化,使得土地租金的廉价,从而造成集体土地使用权价值偏低。

市场比较法是对类似土地的已知价格作适当的修正,以此估算被评估土地的客观合理价格或价值的方法。第一,集体土地使用权不能在城乡之间的流转,第二,集体土地使用权不能在城镇居民和农民之间的流转,第三,集体土地使用权只能在本地村民或本经济组织中的村民之间有限制条件的流转,以上三个因素造成集体土地使用权形成不了一个竞争充分而不受任何阻碍和干扰即完全竞争的市场,集体土地使用权价值就不是市场价值,也造成市场上的成交案例少之甚少,更造成市场比较法应用的一个难点。

成本逼近法是以取得和开发土地所耗费的各项费用之和的一种评估方法。由于取得集体土地的廉价性,使得用成本逼近法计算出来的结果也较低。

剩余法是是在估算开发完成后不动产正常交易价格的基础上,扣除建筑物建造费用和与建筑物建造、买卖有关的专业费、利息、利润、税收等费用后,以价格余额来确定土地价格的一种方法。由于禁止小产权房的建造,使得小产权房的售价比国有土地上的商品房价低,因此剩余法的计算结果也比较低。

公示地价系数修正法是通过对待估宗地地价影响因素的分析,利用宗地地价修正系数,对各城镇已公布的同类用途同级或同一区域土地基准地价进行修正,估算待估宗地客观价格的方法。由于基准地价主要是对土地市场的管理,且是为政府征收土地税费提供客观依据,且好多地区的集体土地没有建立基准地价,因此这种方法在许多地方只是一种摆设。

由于法律、法规、部门规章等条款限制集体土地的自由流转,使集体土地不能像国有土地那样在市场上自由流转,必然造成集体土地价值不是市场价值。

六、中央政府所做的制度性尝试和突破

中央也意识到法律限制自由流动造成生产要素的缺失带来的集体土地价值偏低的问题。在2014年1月中共中央、国务院近日印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》, 在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。允许对集体土地的自由流动进行松绑试点。

紧接着,2014年12月31日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,坚持从实际出发,因地制宜。暂时停止实施土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定,明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。这就是为集体土地的流转做一些试点。

七、修改《土地管理法》的建议

为了保障农民集体利益及相关附属保障功能,坚守土地公有制性质不改变、农民利益不受损的前提下,可以尝试做以下几方面工作:

1、对《土地管理法》及相关法律法规规章进行全面的修改,删除集体土地限制流转的条款,给集体土地流转松绑,如删除《土地管理法》第四十七条的部分条款:

“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征收耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”

因为这个条款是造成现在补偿标准过低的主要原因。

2、修改《土地管理法》第四十七条,“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”

将以上条款修改为:增加“征收集体土地的,按照被征收土地的规划用途和原有用途价高者给予补偿。”

八、其他建议

1、建议出台《集体土地上房地产征收与补偿条例》,以尽快结束征收集体土地及地上房地产无法可依的状况。并将以下内容写入《集体土地上房地产征收与补偿条例》。

2、对集体土地使用权和除使用权之外的所有权进行分开补偿。征收国有土地使用权,只是对土地使用权进行补偿,所有权本身是国家的,所以不需补偿,而集体土地使用权是属于村民的,所有权是属于村农民集体所有,有必要对集体土地所有权进行单独补偿,补偿给村农民集体,由村农民集体发展经济。

3、对集体土地使用权的补偿参照国有土地使用权的价格进行补偿。

城中村、三旧改造项目主要是在城市内或者在城乡结合部,繁华度或者聚集度都比较相似或者一样,所以按照同权同价原则对集体土地使用权按照国有土地使用权的价值进行补偿完全可行。

另外,上面已经说过,由于集体土地的不可自由流转,造成集体土地价值不是市场价值,要在市场上找成交案例是很困难的,虽然评估方法有很多,但没有案例,评估方法就变成了空中楼阁。也可以像其他国家一样制订《征收法》,为《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《集体土地上房地产征收与补偿条例》合并成《征收法》做一些基础工作。

4、以房换房和空地置换房屋:在征收宅基地时,对宅基上的具有住房性质的房屋及空地,应以不低于1:1的比例进行房屋置换。

5、除了以上的提高补偿标准建议外,在保护农民利益的基础上,还可以在不限于以下方面做一些调研和尝试:

(1)允许集体土地的自由流转,但为了保护农民利益,在集体土地使用年限上和城镇居民做一些区分,如是本村集体农民,土地使用年限为无限年期,而城镇居民去农村购买集体土地,按70年的使用年限。

(2)扩大集体土地的补偿范围及增加补偿方式。集体土地特别是耕地、林地等农用地,是农民赖以生存的工具,就像城镇居民的工作一样,如果失去土地,意味着失去工作,失去了最基本的生存权,所以应该有这方面补偿考虑。

九、结束语 

集体土地征收补偿的价值普遍过低是不争的事实,农民为中国城市化进程已做了很大贡献,经过改革开放30多年的大规模基础设施建设,高速公路与国道、电气化铁路与高速铁路,大型原油、成品油管道及天然气管道,南水北调主干线等逐渐形成网络,国家大规模线形征地需求已成过去,中国连续多年GDP保持高速增长,中国已处于工业化时代,应该为工业反哺农业作出必要的贡献,为农业现代化进程提供必要的支持。 

参考文献:

[1]  中华人民共和国土地管理法,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过。

[2]  中华人民共和国土地管理法实施条例,1998年12月27日国务院令第256号发布。

[3]  《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,中发〔2014〕1号。

[4]  《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。

[5]  原玉廷,张改枝,《新中国土地制度建设60年回顾与思考》,中国财政经济出版社,2010年5月。